Omgevingsrechtelijke besluiten verruimd
21.05.2021 | Derek van Hijkoop
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 4 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2021:953) de toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten verruimd. Dit volgt uit een tweede richtinggevende uitspraak van de Afdeling naar aanleiding van het zogenoemde ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie).
Geen zienswijze, toch beroep
Het Hof van Justitie heeft in het ‘Varkens in Nood’-arrest van 14 januari jl. (ECLI:EU:C:2021:7) geoordeeld dat het niet indienen van een zienswijze voor milieubesluiten door een belanghebbende, niet in de weg mag staan aan de ontvankelijkheid van het beroep. Dit heeft gevolgen voor de toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens dit artikel kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend. Het ‘Varkens in Nood’-arrest dwingt op dit punt tot een wetswijzing. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, voorziet de Afdeling in een oplossing voor de praktijk.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) een eerste verduidelijking gegeven. Het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen omgevingsrechtelijke besluiten mag niet afhankelijk worden gesteld van deelname aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De Afdeling veegt met haar uitspraak de zogenoemde onderdelentrechter van tafel. De onderdelentrechter houdt - kort gezegd - in dat een belanghebbende alleen die onderdelen van het ontwerpbesluit in beroep kan aanvechten, die in zijn zienswijze zijn benoemd. Volgens de Afdeling mag een belanghebbende in het omgevingsrecht ook beroep indienen bij de bestuursrechter tegen onderdelen van het besluit waar hij niet eerder een zienswijze over heeft ingediend.
In principe geldt op basis van het ‘Varkens in Nood’-arrest het bovenstaande alleen voor ‘Aarhus-besluiten’, die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen. De Afdeling stelt vast dat het toepassingsbereik van artikel 6 van het Verdrag niet gemakkelijk op voorhand is af te bakenen. In afwachting van een oplossing door de wetgever kiest de Afdeling voor een ruimhartige uitleg van het verdrag. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke besluiten de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daaronder vallen onder meer besluiten op grond van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en de Wet ruimtelijke ordening. De toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten wordt op deze manier aanzienlijk verruimd.
De Afdeling gaat zowaar nog een stapje verder: niet-belanghebbende, toch beroep
Op 4 mei jl. volgt een tweede richtinggevende uitspraak. De Afdeling begrijpt de uitspraak van het Hof van Justitie zo dat de mogelijkheid tot het instellen van beroep moet openstaan voor een ieder die een zienswijze heeft ingediend, dus ook wanneer diegene niet-belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het omgevingsrechtelijke besluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Aangezien artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat ‘alleen’ belanghebbenden een beroep op de bestuursrechter kunnen doen, dwingt het ‘Varkens in Nood’-arrest wederom tot een wetswijziging.
Uit het arrest van het Hof van Justitie volgt niet eenduidig of een niet-belanghebbende bij de bestuursrechter alleen over de procedure kan klagen of ook over de inhoud van het besluit. Volgens de Afdeling strookt een te beperkte uitleg niet met de achtergrond van het oordeel van het Hof van Justitie, namelijk de bevordering van de nuttige werking van de inspraakrechten. Bovendien is het onderscheid tussen procedurele en inhoudelijke bezwaren niet altijd eenvoudig te maken, zodat deze uitleg mede de rechtspraktijk dient. Kortom, een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze heeft ingediend mag zich in zijn bezwaren zowel richten tot de procedure als tot de inhoud van het besluit.
Pyrrusoverwinning?
Het gevolg is dat door deze uitspraken van de Afdeling meer mensen dan voorheen toegang krijgen tot de bestuursrechter. Dat betekent echter niet dat de beroepsgronden van niet-belanghebbenden ook allemaal tot vernietiging van het besluit kunnen leiden. De Afdeling merkt in haar uitspraak op dat niet-belanghebbenden vaak zullen stuiten op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste. Op grond van het relativiteitsvereiste kan iemand geen succesvol beroep doen op een rechtsregel, als die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In theorie krijgt een niet-belanghebbende de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de bestuursrechter, maar dit is hoogstens een pyrrusoverwinning. De kans dat zijn beroep succesvol zal zijn, is immers zeer beperkt.
Lees hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953), en het overzichtelijke schema waarin de toegang tot de bestuursrechter in beeld is gebracht. Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786). De volledige uitspraak van het Hof van Justitie is hier raadpleegbaar (ECLI:EU:C:2021:7).
Meer weten?
Wilt u meer weten over het omgevingsrecht neem dan gerust contact met op met Derek van Hijkoop, Fokke Voerman, Michiel Deppenbroek, Puck Langenhof of Tom Gilsing.
Tags: omgevingswet